המשנה ליועמ"ש: "שומה על בסיס שווי הקרקע בתנאי שוק של בעלות מלאה שהסחירות בה אינה מוגבלת"

לאחרונה יצאה הנחייה חדשה של רמ"י לשמאים בנוגע לעריכת שומה לשימושי תעסוקה בקרקע השייכת לקיבוצים. התוצאה היא גידול בעלות דמי ההיוון שישלם הקיבוץ ב"עסקה לתעסוקה"

החלטות מועצת מקרקעי ישראל (החכרת קרקע למטרת תעסוקה במשבצת ישוב חקלאי) מאפשרות לקיבוץ אשר במשבצת הקרקע שלו קיים שטח קרקע שייעודה לפי תוכנית המתאר שוּנה מחקלאות לתעסוקה (מסחר ותעשיה), "לבצע עסקת היוון": לקבל מרשות מקרקעי ישראל (רמ"י) את זכות החכירה בקרקע ששונה ייעודה, בהסכם פיתוח נפרד (מהסכם המשבצת). במקרה כזה עורכת רמ"י שמאות לקרקע והקיבוץ נדרש לשלם בעד ההקצאה של הקרקע דמי חכירה מהוונים בשיעור של 91 אחוז משווי הקרקע (באותם ישובים חקלאיים שאינם באזורי עדיפות לאומית) או בשיעור הנהוג באותו אזור בו מצוי הישוב החקלאי. דמי ההיוון הם למעשה חישוב נוכחי של ערך כל דמי החכירה העתידיים עד לסוף תקופת החכירה. התשלום מבוצע באופן חד פעמי, לפי חישוב שנערך בידי שמאי מקרקעין של רמ"י.  

היקשרות עם יזמים 

החכרת הקרקע למטרת תעסוקה במשבצת הקיבוץ, "משקפת מדיניות קרקעית שנועדה לסייע ליישובים החקלאיים, שנקלעו לא פעם למצב כלכלי מורכב, בגיוון מקורות הכנסתם", מתארת עו"ד כרמית יוליס, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, בחוות דעת שפרסמה לאחרונה. בדרך זו, היא מסבירה, ניתן לחרוג "מהמטרה העיקרית לשמה הוקצו שטחי המשבצת של ישובים חקלאיים", ולכלול בה ייעודי קרקע מניבים, מבלי שהדבר יהיה כרוך בהליך מכרזי". 

עו"ד חגית בן משה (מנהלת מחלקת ההתיישבות, ברנע ג'פה לנדה ושות'), מסבירה כי מדיניות זו היא תוצאה של ההבנה כי הקיבוצים (ויישובים חקלאיים אחרים) אינם יכולים לבסס את פרנסתם והדאגה לזכויות הסוציאליות של חבריהם רק מחקלאות. משכך, התירה להם מועצת מקרקעי ישראל לעשות בקרקע שימוש גם לתעסוקה אך בהיקף שטחים מצומצם. גם אם התוכנית שחלה על השטח מאפשרת שימושים נוספים כגון תיירות, מסחר ותעשייה, לא יכול הקיבוץ להשתמש בקרקע למטרות אלה, אלא אם ירכוש את זכויות החכירה בקרקע בדרך של תשלום דמי היוון כאמור.  

עם השנים, מתארת עו"ד חגית בן משה, החלטות מועצת מקרקעי ישראל הקטינו את היקף השטחים בהם ניתן לבצע עסקות למטרות תעסוקה ביישובים חקלאיים. לרוב, ליישובים אין את המימון הנדרש להקמת פרויקט תעסוקה שכזה ולכן הם מתקשרים עם יזמים שיעמידו את המימון הנדרש. מועצת מקרקעי ישראל דורשת כי תישמר הזיקה לקרקע של היישוב החקלאי באמצעות הוראה מפורשת שמסדירה מתכונת זו.  

הוראה זו מהווה, כלשון חוות הדעת האמורה, "תנאי ייחודי", ולפיו: "זכות החכירה שתינתן מכוח החלטה זאת יכולה להיות מוקצית ליישוב החקלאי עצמו, אך גם לתאגיד בו יהיו שותפים היישוב החקלאי והיזם".  

חגית בן משה מסבירה שהדרך היחידה לבצע עסקה שכזו עם יזם היא באמצעות הקמת תאגיד משותף שהיישוב מחזיק בו לפחות 26 אחוז בכל אחד מאלה: בהון המניות שבו, בזכות למנות דירקטורים ובזכות לרווחים. תנאים אלה מהווים "מגבלת סחירות" מסוימת שכן הישוב החקלאי אינו "חופשי" לפעול בקרקע כרצונו.

שומה על בסיס שוויי בתנאי שוק 

החלטה זו של מועצת מקרקעי ישראל אינה חדשה. השינוי שעולה מחוות הדעת נוגע לעריכת השומה לקרקע לתעסוקה בקיבוצים, ממנה נגזרים דמי ההיוון. כיום, כאשר נערכת שומה לקרקע בה ישנה מגבלת סחירות, השמאי קובע לקרקע ערך, על בסיס ערכי הקרקע, ולאחר מכן מפחית את השומה לפי מְקַדֵּם מסוים לנוכח אותה מגבלת סחירות.  

לפי ההנחייה (לשמאים) הכלולה בחוות הדעת של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, בשומות שתוציא רמ"י לעסקאות למטרות תעסוקה במגזר החקלאי, יש להתעלם מהגבלת הסחירות (כלומר: אין להוסיף מְקַדֵּם הפחתה לשומה), ובלשון חוות הדעת: "השומה תערך על בסיס שווייה של קרקע בתנאי שוק של בעלות מלאה שהסחירות בה אינה מוגבלת". התוצאה, אומרת עו"ד חגית בן משה, תהיה גידול בעלות דמי ההיוון. נטל כלכלי גבוה יותר על הקיבוץ והיזם שיהיה בו כדי לשנות את המבנה הכלכלי של העסקה. כללים חדשים אלה יחולו באופן גורף גם על השגות על שומות שטרם ניתנה בהן החלטה שהפכה לחלוטה. 

"כפל הטבות" 

הנימוק העיקרי לחוות הדעת הוא שבעת הקצאת הקרקע במתכונת זו, יישובים חקלאיים נהנים מ"הטבה בדמות פטור מהליך של מכרז" (שבעבורה הוא נדרש להתחייב שלא למכור את מלוא הקרקע) ולכן אין מקום שייהנו גם ממקדם הפחתה בגין הגבלת סחירות. לדעת עו"ד כרמית יוליס: התוצאה היא "כפל הטבות", הן בהפחתה בעלות הקרקע והן בפטור ממכרז. לכך היא מוסיפה שיקולים של שוויון, צדק חלוקתי, "הצורך בעריכת איזונים עדינים בעת מתן הטבות הנוגעות להקצאת משאבי המדינה", "תוך הכרה באינטרס לגיטימי לגיוון מקורות ההכנסה של הישוב". 

 לפי עו"ד חגית בן משה, חוות הדעת מתעלמת למעשה מכך שבשומות של גורמי מימון שונים שמעמידים מימון לפרויקטים לתעסוקה, כן קיימת הפחתה, בין היתר, בגין מגבלת הסחירות, כך שלנוכח הכללים החדשים, עלולים להיווצר פערים מהותיים ביותר בין השומות.  

הפחתה שאמורה להתבטל 

שמאי המקרקעין, אלי חלוצי (כפר החורש) מזכיר כי שיעור ההפחתה שנקבע, בהתאם להחלטת ועדת ההשגות בעניין "פארק תעשיות צרעה", הוא 7.5 אחוז בעד מגבלת הסחירות (שכן הקיבוץ אינו יכול להעביר את כל זכויותיו לאחר). זו למעשה ההפחתה שאמורה להתבטל לפי חוות הדעת של המשנה ליועצת המשפטית, שמבטלת הנחות או זכויות שיש בהקצאה בפטור ממכרז. לא רק שצריך היה להשאיר את ההפחתה (7.5 אחוז) בגין מגבלת הסחירות, כפי שקבעה ועדת ההשגות, ולא לבטל אותה, אומר חלוצי, אלא יש לתת הפחתה נוספת בגין ההשפעה שיש למגבלת הסחירות על קבלת אשראי בנקאי. מאחר שעל הקיבוץ להמשיך ולהחזיק, לעולמי-עד, במישרין לפחות באותן 26 אחוז מהזכויות כאמור, הדבר מונע ממנו לקבל אשראי בנקאי בגין רכישת זכויותיו אלה (26 אחוז), שכן הגוף המממן אינו יכול לשעבד או לממש אותן. משכך, אומר חלוצי, בעת עריכת השומה היה נכון לבצע הפחתה של 7.5 אחוז נוספים, כך שסך ההפחתות תסתכמנה ב-15 אחוז.

השוואה שגויה 

חוות הדעת האמורה, שמתייחסת כאמור לאופן עריכת שומה לגבי שימושי תעסוקה בקיבוצים ומושבים, התבססה, בין השאר, על השוואה שנעשתה בין יישוב חקלאי שזכאי לפטור ממכרז לבין יישוב לא חקלאי שאינו מקבל פטור שכזה. עו"ד מיכי דרורי, מנהל המחלקה המשפטית בתנועה הקיבוצית, אומר כי זו השוואה שגוייה. השוואה בין ישובים היא חסרת משמעות. ההשוואה הנכונה צריכה להיות בין חוכרי קרקע, ולא בין ישובים. בין מי שחוכר קרקע עירונית ומבקש לשנות ייעוד לתעסוקה לבין מי שחוכר קרקע חקלאית ומבקש גם כן שינוי יעוד כזה. כך, בישובים עירוניים ישנם אזורי תעסוקה בארץ בה שונה הייעוד מתעשייה למשרדים ומסחר (לדוגמה: חנות איקאה בנתניה שנמצאת במקום בו היה המפעל התעשייתי עסיס). במקרים כאלה מבוצעת שומה שלוקחת את ההפרש בין שווי הקרקע לתעשייה לעומת מסחר, למשל, ומההפרש החוכר העירוני משלם למנהל דמי היוון של 31 אחוז. החוכר החקלאי לעומת זאת, שמשנה ייעוד חקלאי לתעשייה נדרש לשלם דמי היוון מלאים 91 אחוז מערך הקרקע כולה (ולא מההפרש בין ערכי הקרקע לפי הייעודים השונים), ובניגוד לחוכר העירוני עליו להוסיף ולהחזיק ב-26 אחוז מהזכויות מה שסה"כ חיובי אבל מוריד מערך הקרקע. ההוראה החדשה לשמאי המקרקעין של רמ"י, מסכם עו"ד מיכי דרורי, אוסרת הפחתה כזו ואינה אלא המשך המדיניות המפלה ביחס לקיבוצים, ופוגעת פעם נוספת בחוכרים החקלאיים לעומת החוכרים העירוניים.