טוענת פרופ' רחל אלתרמן, מומחית בינלאומית לענייני תכנון, דיני מקרקעין ומדיניות לאומית, ממוסד שמואל נאמן למחקרי מדיניות לאומית בטכניון, בהרצאה למפונים מהצפון במלון לאונרדו בטבריה * לדבריה, למדיניות רמ"י כלפי המושבים והקיבוצים אין אח ורע בעולם, והמצב החמיר עוד יותר לאחר פסק הדין של "הקשת המזרחית"
תמונה ראשית: צילום: אורן ברנע
האם למושבניקים ולקיבוצניקים בארץ יש זכויות על הקרקע, כפי שמגיעות להן?
התשובה הקצרה לשאלה המורכבת הזאת היא בפירוש לא, המגזר המושבי והקיבוצי החקלאיים בישראל, הוא המגזר היחיד בישראל שמופלה לרעה, בצורה שאין לה אח ורע בעולם! כך קובעים חוקרים ממוסד שמואל נאמן של הטכניון.
למעשה, לטענתם מדיניות המקרקעין כלפי המושבים והקיבוצים בישראל כל כך ייחודית, ודומה רק למדיניות בארצות שלא היינו רוצים להשתוות אליהם: צפון קריאה, רוסיה ומדינות באפריקה, מדיניות לפיה המדינה היא שותפה מלאה בבעלות על הקרקע שהמושבניק והקיבוצניק מעבד כמה וכמה דורות. וברצון המדינה לקחת ממך לקרקע הפיצוי שמקבלים אלה כל כך נמוך ובלתי נתפש. לעומת מדיניות זו, ברוב ארצות ה-OECD קרקע חקלאית נחשבת לקרקע פרטית בצורה מובנית וכל שינוי שהממשלה רוצה לבצע מחייב פיצוי הוגן בהתאם.
לפני שניכנס לסיבות לטענות שמועלות ע"י החוקרים, צריך להבין שמרבית המושבניקים והקיבוצניקים לא תופשים את המצב כך, וגם כשהיה בידיהם הכוח הפוליטי (בימי מפלגת העבודה הטובים) לא פעלו לשינוי המצב. כדי שניתן יהיה לפעול לשינוי יחס המדינה והמדיניות כלפי זכות המושבניקים והקיבוצניקים על המקרקעין החקלאיים והמגורים, הם קודם כל צריכים להבין שיש בעיה רצינית, בדיוק כפי שבימים אלה המגזר הדרוזי הבין זאת ודורש עתה שינוי כיוון במדיניות הממשלתית.
ממבט ראשון נראה לכולם כי הדברים לא דומים. אבל כשעוברים על הסעיפים המגבילים את הדרוזים ואת המושבניקים ואת הקיבוצים הדמיון מתגלה. שני מיעוטים בעלי כוח אלקטוראלי קטן יחסית שהממשלה לא ממש סופרת אותם.
או כמו שאמר לי אחד החקלאים: "מצד אחד אתה רוצה להשקיע בחקלאות, אתה רוצה לדאוג לכך שתהיה לך פרנסה טובה ושיהיה דיור וביטחון דיור לך ולבאים אחריך, ומצד שני, אתה לא יודע מה המדינה תחליט לגביך ולגבי האדמות שאתה מעבד מחר, אולי מחר היא תחליט לקחת מאיתנו 200 דונם בותמ"ל ולפצות אותנו בגרושים? אולי מחר היא תייבא את מה שאתה מייצר בחממה בגרושים ולך לא יהיה למי למכור את התוצרת? גם אם אתה מוריש את מה שכביכול שלך במשך דורות ושנים, בכל שלב בדרך למימוש אתה פוגש את המדינה – את רמ"י, את הסוכנות, את קק"ל, יש כל כך הרבה סייגים שמוטלים עלינו וכלל לא מוטלים על יורשים עירוניים ואחרי כל ההעברות והתשלומים והכרזת בן ממשיך או מה שלא יהיה, גם היורשים שלך תלויים עכשיו באותה אי וודאות."
המחשבות הללו אינן נאמרות באופן תיאורטי. חלק מחברי הקיבוצים והמושבים שעזבו את בתיהם אם בעוטף עזה ואם בגבול הצפון חושבים את אותן מחשבות, שנלקחות בחשבון בכל מערכת השיקולים הפנימית של השאלה – האם לחזור לבית שעזבנו או להתחיל חיים חדשים במקום אחר?
"מוטציה מסוכנת"
"כימים כתיקונן אני מאוד רצינית, אני פרופ' בטכניון אבל יש לי גם אישור מיוחד להיות מצחיקה – אני אמו של עידן אלתרמן," פתחה בהומור את הרצאתה פרופ' רחל אלתרמן, מומחית בינלאומית לענייני תכנון, מקרקעין ומדיניות לאומית, ממוסד שמואל נאמן למחקרי מדיניות לאומית בטכניון. ההרצאה נערכה במסגרת כנס "לפתוח את הקופסא הסגורה" שיזם מוסד שמואל נאמן ושהתקיים במלון לאונרדו-קלאב, בטבריה, שבו שוכנים מפוני המושבים אביבים ודול"ב שעל הגבול הצפון.
"אלא שהנושא מאוד רציני," הוסיפה אלתרמן, הנחשבת לחוקרת מובילה בעיולם במחקר על קרקע, חוקי קרקע, חוקי בנייה, בהשוואה בינלאומית. "אני ועוד שלושה מצוות המחקר שלנו כאן וכולנו חוקרים את הנושא ללא שכר וכולנו פה בשבילכם. עכשיו, למרות שלי אין זכר לקשר אישי או משפחתי – לא לקיבוצים ולא למושבים, לא נדל"ן ואין לי היסטוריה התיישבותית – אני מרגישה חובה להיות כאן. כשאני מביטה מלמעלה, ואני מבינה ומכירה את חוקי המקרקעין בהרבה מאוד ארצות, ברור לי שיש כאן בישראל מוטציה מסוכנת ששמה רשות מקרקעי ישראל. לצערי זו מפלצת שצמחה כרגולטור איום ונורא וללא הצדקה.
"כשאני מסתכל על ההיבט הבינלאומי – מדובר בגוף שאין שני לו בעולם, אין דברים כאלה. וכשאני מביטה לתוך ישראל, אני שואלת מה לעזאזל התועלת של מדיניות שבעצם רודה בחברים ובחברות הנפלאים של המושבים והקיבוצים, שהם תפארת לכל תפוקה אחרת, גם בקנה מידה בינלאומי. אז תגידו במה פשעתם? שבאתם לגבולות ותפשתם ועיבדתם את האדמות במדינה ועכשיו מענישים אתכם? אני רוצה להגיד לכם כחוקרת שזה באמת פשע.
"אני רוצה להתייחס גם לקצת סוציולוגיה, לקבוצת אנשים שלכאורה מוצגים כחברים שלכם, בשר מבשרכם ושגרמו לכם נזק רב ואני מתכוונת ל-'קשת המזרחית הדמוקרטית'. על המזבח, בכדי לעקוץ את הקיבוצים והמושבים, הביאו אתכם לזבח והם אכן הצליחו לפגוע בכם. בסוף נוצר עוול על ידי 'הקשת המזרחית', אחרת זה לא היה מגיע לבג"צ, עוול שאין דוגמא לו בשום מדינה מפותחת – לקיחת קרקע שמעובדת לדורות עם כמעט אפס פיצויים. 20 אלף שקל פיצוי לדונם, סכום שבקושי מכסה על הצינורות.
"צדק חלוקתי?"
"גם כחוקרת ערכתי השוואה לארצות אחרות, שם מתייחסים לחקלאים יותר טוב מאשר לעירוניים, לא הפוך. ובכלל הידעתם שקרקע חקלאית היא קרקע פרטית? ככה המצב בכל מדינות ה-OECD ובהרבה מאוד מדינות אחרות. דיני קניין והמושג של קניין קרקעי בכלל נולדו מהחקלאות וכשיש צורך, לדוגמא להפקיע או לרכוש, אז במדינות אחרות החקלאים מקבלים יחס יותר טוב לאין שיעור, ואילו אצלנו לוקחים, עשו ספינינג של פילוג מכוון – והמציאו מונח מעוות, את מה שהם קוראים לו: 'צדק חלוקתי'.
"כלל ברזל – מקרקעין לעולם לא יכולים להיות בהגדרה של 'צדק חלוקתי', כי הם משתנים כל פעם בערכם, הן לפי שינויים בסביבה ודמוגרפיה והן לפי אופנות שונות. לדוגמא, כמה מעברות אתם מכירים שהוקמו ליד הים? קחו למשל את 'שער העליה', 'קרית ים', 'אולגה', 'אפולניה', 'נוף ים'. ואגב, היכן שני הישובים הכי עניים במגזר הערבי? ג'יסר א-זרקה ועוד אחד, ליד הים. למה? כי אלו היו עבדים ובעבר שמו אותם ליד הים. בעבר, ים זה לא היה טוב, ים זה חול, ים זה להיות דייגים, לא חקלאים. באותה תקופה, דייג לא היה מקצוע הכי מכובד ומקיים. מה אני רוצה לומר בכל אלה? הקרקע משנה את ערכה גם לפי תפישות, אופנות, אזורי ביקוש משתנים בתקופות שונות, אז כמה משלמים היום על דירה בנוף ים או באולגה?
"אז אין דבר כזה צדק חלוקתי במקרקעין. גם בניסיונות של רפורמות חקלאיות, במצרים, בדרום אמריקה וכיום בדרום אפריקה נוחלים כישלונות, כי אי אפשר להקפיא ערך קרקע ולהקצות, והדברים משתנים עם הדמוגרפיה, הכלכלה, הטכנולוגיה והאופנות. מה עשתה 'הקשת המזרחית'? העלתה תיאוריה שאין לה שום אחיזה במציאות ובאמת גרמה לנזק אדיר, וזה עוד מעבר לשאלות שיש לנו על רשות מקרקעי ישראל.
"בבג"צ 'הקשת המזרחית' עלתה השאלה האם המדינה רוצה לבטל את הסעיף בחוזה שאומר: שאם תם השימוש החקלאי בקרקע מסיבה כלשהי – הקרקע חוזרת לרשות המדינה. מה שקרה הוא שהמדינה החליטה בהחלטותיה, קצת באיחור (אחרי העליה ההמונית מברית המועצות), שאולי יצטרכו קרקעות מדינה חקלאיות להסבה עירונית.
"ואז כנראה מישהו ישב שם ואמר, 'רגע, רגע, כתוב שם אפס, אבל אחרי 4-5 דורות ניתן להם כלום?' אז ישבו, עשו ועדה ראשונה ושניה ובסוף החליטו על 22% או 24% תלוי במיקום בין הערך כקרקע חקלאית ובין הערך כקרקע המיועדת לעירונית. שזה פי המון, נגיד פי 10 ויותר. אז נתנו 22%-24% וגם זה לא היה צודק. למה? כי זה לפני מיסוי. בפסק הדין אפילו לא מוזכר שהערך טעון מיסוי ובעצם בפועל מדובר על 16%-17%.
"למה בית המשפט פסק מה שפסק ומה הן ההשלכות הנוראיות כיום? אז בית המשפט היה צריך לפסוק אם זה סביר לא לתת פיצוי. 'הקשת המזרחי' דרשה אפס פיצויים. הבעיה היא שאין שום תורה שבית המשפט יכול היה להתייחס אליה, כדי לנעוץ איזשהו הסבר למה שנחשב סביר: האם אפס סביר? 17% סביר? 20%? לא בכלכלה, לא בדין הבינלאומי, לא במשפט ולא במדיניות ציבורית, לא היה לו שום דרך לשפוט מוטציה ייחודית.
"אז מה קרה? אמרו כמעט אפס. ואם נותנים למדינה סחורה מאוד מאוד שווה במחיר של כמעט אפס, מה הם יעשו? ייקחו כמה שיותר – יאגרו אגירת יתר, לא רק מה שצריך – וזה בדיוק מה שקרה לנו עם הוותמ"ל. למדינה יש קרקעות ששילמה עליהן קרוב לאפס שקלים מבחינתה. לקחת, לקחת, לקחת, גם אם זה לטווח הרחוק, כי על רוב קרקעות הותמ"ל שאושרו טרם התחילו לבנות ולא יתחילו לבנות בקרוב. אז למה הם ממשיכים בותמ"לים? כי הגידול הטבעי של ישראל הוא פי שמונה מהממוצע במדינות ה-OECD. הפיתוי הוא גדול – לא רק שזה במחיר אפס וכל ההפרש נכנס לקופת אוצר המדינה (דרך רמ"י אחרי ניכוי הוצאות), אלא שגם הרבה יותר מהיר וקל לבנות מחוץ לערים, לא צריך יותר מידי אישורים ולא צריך לריב עם ראשי ערים.
"ואז מה קורה? יש לנו שכונות מבודדות וגרועות מחוץ לעיר על חשבונכם, על חשבון החקלאים. יש פה פיתוי שגורם לתפרוסת של העירוניות, כאשר הכסף הוא על חשבונכם החקלאים – אתם מסבסדים את 'מחיר למשתכן', אתם החקלאים, שאין לכם קניין פרטי, אתם מסבסדים את תקציב המדינה בשביל אחרים.
פקודת אריסים
"ועל כל הטרלול הזה, אני חוזרת ואומרת, אין דבר כזה בעולם שאזרחים ואזרחיות גרים דורות על אותה קרקע שנלקחת מהם בכמעט חינם – זה יותר גרוע מפיאודליזם, בתקופה שבה החקלאים היו אריסים לרוזנים ודוכסים. למדתי מעו"ד אפרת וואש שיש בישראל פקודת אריסים עוד מימי המנד"ט הבריטי, לפיה יש להגן על אנשים שיושבים על הקרקע ומעבדים אותה. בשנת 1952 מדינת ישראל לא ביטלה את הפקודה, אלא השאירה אותה לחול אך ורק על המושבות ועל הערבים והוציאה את כל שאר מקרקעי ישראל מהתחולה של הפקודה. ואם בודקים היסטורית מה זה קניין בפיאודליזם בתקופות ונסיבות שונות – המצב שלכם יותר גרוע ממצבם של אריסים.
"אני מעוצבנת בעיקר כחוקרת שרואה ושהידע שלי אומר 'זה לא טוב וזה גם לא צודק'. מדובר פה במאות אלפי אנשים, מושבניקים וקיבוצניקים, שסומנו בקונצפציה שאין לה תוקף ואתם לצערי סומנתם. 6-7 דורות בקיבוצים, 4-5 דורות במושבים מסומנים – למה? אם מסתכלים במדיניות כלפי עירוניים – זה אחרת; אם מסתכלים במושבות – זה אחרת; חקלאים בקרקע פרטית – זה אחרת.
"במקרקעי ישראל אומרים לחקלאים 'קיבלתם פיקדון'. גם לי לקח הרבה זמן לחשוב על המונח הזה, עיינתי בפסיקות, בהיסטוריה העולמית והגעתי למסקנה שאתם הפיקדון. לקחו אתכם שבי, אתם עושים את השירות – המון שירות ואתם בעצם מסבסדים כסף ציבורי. אולי אתם לא יודעים אבל אתם כאזרחים שכביכול הקרקע לא שלהם – משלמים יותר מיסים מאזרחים שיש להם חוקית מקרקעין. זה ממש המצאה ישראלית נהדרת.
"אפרופו 'צדק חלוקתי', שזה רשות מקרקעי ישראל, רשות הפיתוח (לרוב מקרקעין בעקבות מלחמת השחרור) והמדינה, בראשית הדרך היו להם חוזים דומים לגבי כל הקרקעות במדינה, כולל אפילו סעיף שאם המדינה צריכה 'פינוי בינוי' בלשון של אז, אפשר לקחת. אבל בערים נמצאים רוב הבוחרים והמגזר הכפרי הוא כלום מבחינה כוח פוליטי, מעולם לא התארגן פוליטית באופן עצמאי.
"בעיר לא היה צריך אפילו להתארגן. קרן קיימת ואחר כך מוסדות המדינה והמנהל – עם ריבוי התלונות – החל היחס לעירונים להשתנות. החוזים הראשונים דיברו על דמי חכירה ראשוניים ודמי חכירה שנתיים (דח"ר ודח"ש). הרי לא משלמים על חכירה פעם אחת ובתום תקופת החכירה יכולים תיאורטית לפחות לקחת את הקרקע.
"גם אצלנו זה היה כך, החוזים הראשונים בישראל פקעו בשנות ה-80 הראשונות. עד אז זה השתנה קצת פה ושם, עד שמישהו בקרית אתא איים להתאבד, ואז המנהל שלח מכתבים בערך בלשון: 'חוזה החכירה שלכם פג (אחרי 49 שנה), אם תרצו להמשיך נשמח לשלוח לכם שמאי שיעריך את הקרקע ותשלמו את הערך הנוכחי לעתיד'. במשך הזמן התחילו להסיר כל מיני הגבלות שהיו בחוזה חכירה רגיל. שינו את 'תשלום מראש', שיטת ההיוון, נושא דמי הסכמה, כל מיני דברים שהיוו חלק מהחוזים ובכל פעם הסירו את המכשלות שהיו בחוזי החכירה העירוניים.
"כבר בשנות ה-90 המצאתי מינוח: קראתי לזה 'הפרטה זוחלת'. צפיתי את מה שיקרה ואכן, לפני שנים ספורות עברו להפרטה מוחלטת. מי שמחזיק דירה בעיר ושולמו ה'דמי מראש', ופה היו המון המון מבצעי הנחה, כדי שיגיעו למעמד בלי בעיות כי יש המון בוחרים. הגיעו להפרטה מוחלטת, חד-צדדית, ללא תשלום (מעל גודל מסוים של קרקע תשלום סמלי).
"אז גם כאן המדינה לאט לאט יוצאת מניהול הקרקעות, אבל מי נשאר בברוך? לזה נתנה, לזה נתנה, לזה נתנה, ולמדינה לא נשאר טוב לב או שלא הופעל עליה די לחץ מצידכם – אוכלוסיית המושבים והקיבוצים. כ-5% מתושבי המדינה, שהיתה להם בעבר נציגות פוליטית, היום כולם מסומנים מהסיבות ה'טובות'. היום הדירות ב'נוף ים' – דירות חוף בהרצליה שוות מיליוני שקלים. אז מה הוא 'צדק חלוקתי' בעיר? מישהו חשב לבוא לאנשי 'נוף ים' ולהגיד להם – שילמתם אז 5 לירות ישראליות על הדירה, נבוא עכשיו ונפצה אתכם ב-5 לירות ישראליות בערך של היום? רק לכם הם עושים זאת, זה מה שעושים לכם – לוקחים לכם כסף. להם נותנים."
"הבנו, מצבנו לא טוב. השאלה היא 'מה אפשר לעשות מבחינה חוקתית?'," שאל אחד המושבניקים שהגיע למפגש.
"כמושבניק לבד? כלום," אומרת אלתרמן, "רק להתארגן יחד ולנסות פוליטית לעשות את השינוי. המודל של רמ"י כלפיכם פוגע בכם כבני אדם. המחקר שלי עוסק בשאלה, מה התועלת לציבור בזה שהכניסו אתכם לצינוק הרגולטורי, לעומת הנזק שנגרם לכם כבני אדם? אגב, יש כאן גם נזק לציבור, העניין של זילות הקרקע החקלאית מהווה גם נזק לציבור הישראלי – נזק לסביבה, נזק להיערכות לקראת שינוי האקלים, לביטחון תזונתי, נזק לערים שבורחות החוצה בשכונות ללא תשתיות מתאימות. אני מביאה לכם את הידע שלי, מה תעשו עם זה – תלוי אך ורק בכם.
"בימים אלה, כשאני מסתכלת על היישובים בעוטף עזה, אני מבחינה שהם שוב תחת לרודנות מדיניות המקרקעין, עם כאילו הקלות, הם עדיין נמצאים בתוך צינור של רגולציה ואין הרבה אוויר – אז פותחים חריץ קטנטן וקוראים לזה הקלה. אגב, יש לי סיסמא: 'כולכם – עוטף' – כל היישובים הכפריים מבחינתי הם עוטף ישראל, כי בשלב זה או אחר, כולכם הייתם בסכנת חיים ולכולכם הקרקע הזאת מגיעה. אתם או הוריכם או סבכם וסבתותיכם – או שנעניתם ל'קול קורא' ציבורי – – אלה שבאו מרצונם ל'קול הקורא', או שהובאתם מאוניית עולים למושב או לקיבוץ ואחר כך שינו לכם את כללי המשחק. כמו חיילים שבאו להתנדב בסכנה גדולה – ובינתיים המדינה בה הם התנדבו הפכה להיות יותר ממוסדת, יותר אמידה, והקימה צבא שכיר ואת המתנדבים שכחו בשטח. אז המתנדבים שאלו מה איתנו וענו להם: 'אתם התנדבתם', זה בדיוק מה שקורה עם הקרקעות של החקלאים."
עד סגירת הגיליון לא נתקבלה תגובת רשות מקרקעי ישראל.
פרופ' רחל אלתרמן
רחל אלתרמן (לייכטר) (נולדה היא מתכננת ערים ומשפטנית ישראלית, פרופ' אמריטוס בטכניון ועמיתת מחקר בכירה במוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית.
פרופ' אלתרמן פרסמה כ-170 מאמרים אקדמיים. רבים ממאמריה וספריה צוטטו והמלצותיה וחוות הדעת שלה כעדה מומחית יושמו פעמים רבות על ידי בית משפט העליון, בתי משפט מחוזיים בישראל, בתי משפט בארה"ב והשפיעו רבות על קביעת ההלכות המשפטיות בענייני תכנון ומקרקעין. אלתרמן נחשבת לחלוצת התכנון הסביבתי בישראל. והיא מבקרת חריפה של מערכת התכנון בישראל.
המחקר של אלתרמן עוסק בכלים אפקטיביים לשמירה על שטחים פתוחים ושטחי חקלאות וזאת במטרה לשפר את המדיניות הציבורית לגבי המרחב. תחומי התמחותה הם: דיני תכנון ובנייה ומוסדות תכנון – בישראל ומחקר השוואתי בינלאומי; מדיניות מקרקעין – בישראל ומחקר השוואתי בינלאומי; מדיניות של שימור אתרים היסטוריים במדינות שונות; דרכים להשגת קרקע ומימון לשירותי ציבור והסכמים בין יזמים למוסדות תכנון; תאוריות של תכנון ציבורי כולל תכנון ופוליטיקה, שיתוף הציבור, אתיקה בתכנון וביצוע של מדיניות תכנון ומדיניות ציבורית.
אלתרמן הציגה את עבודות המחקר שלה בכ-200 כנסים מדעיים בין-לאומיים ב-33 מדינות. בין ספריה: השמירה על קרקע חקלאית מול לחצי העיור: האם ניתן ללמוד מניסיונן של מדינות אחרות? המדען הראשי והרשות לתכנון ולפיתוח החקלאות, ההתיישבות והכפר שבמשרד החקלאות (1998); בין הפרטה להמשך הבעלות הלאומית: מדיניות קרקעית עתידית לישראל, מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, ירושלים (1999) ועוד רבים אחרים.
