מובאית לפניכם תמצית ערוכה של פסק הדין, שיש לו חשיבות גדולה במאבק המתמיד על התכנון בעף החלב והמשך הייצור המקומי של חלב ישראל
בתחילת השנה, 2.3.2021, הוגשה עתירה לבג"צ, על ידי "פורום קוהלת" וארגון "האינטרס שלנו", נגד התנהלות ענף החלב בישראל בשני נושאים חשובים חיוניים לענף – אופן חישוב היקף המכסה המחולקת – לפי שומן וחלבון הגבוה מביניהם.. והשני נוגע לחלוקת מכסות על פי "החומה הסינית", שלטענתם פוגע ביעילות הייצור ומגדיל את יוקר המחיה -התנהלות ענף החלב בישראל
הבג"צ היה מאתגר מאוד ומסוכן מאוד לענף – משרד החקלאות, מועצת החלב וההתאחדות התגייסו לתת תשובות ראויות, מנומקות ומקצועיות. פסק הדין של השופטים בעליון: נועם סולברג, י. עמית וא. שטיין היה ברור וחד משמעי וגם מנומק בפירוט – לדחות את העתירה על הסף וגם לגופה..
פסק בג"צ 1530/21 – תמצית ערוכה. את פסק הדין כתב השופט נועם סולברג ושני האחרים הצטרפו לפסיקתו
- עניינה של העתירה, בשתי סוגיות שונות, הנוגעות לתכנון משק החלב בישראל: האחת – עניינה בהיקף הייצור המקומי של חלב גולמי, כפי שנקבע לשנת 2021 ; האחרת – נוגעת למנגנון חלוקת מכסות הייצור, ליצרני החלב השונים.
- העותר 1, 'פורום קהלת', פועל, בין היתר, כלשונו, "להקטנת נזקיה של רגולציה בלתי יעילה וחסמים הפוגעים ברווחת הציבור ללא הצדקה". בתוך כך, "הפורום עוסק מאז שנת 2014 בנושא תכנון משק החקלאות בישראל, ותכנון משק החלב בפרט".
העותר 2, ארגון 'האינטרס שלנו', פועל "לקידום התחרות והאינטרס הציבורי בתחומי הסחר החופשי, התחבורה ושוק העבודה", ועוסק בין היתר "במחקר ובמעקב אחר המשק החקלאי המתוכנן".
העותרים מציינים, כי פרסמו מחקרים וניירות עמדה בנוגע למשק החלב; כי העותר 1 היה מעורב במספר הליכים משפטיים שעסקו בתחום זה; וכי העותר 2 גיבש ממצאים ותובנות בסוגיה, שאותם העמיד לעיון הציבור, לוועדת הכלכלה של הכנסת, ולגורמים נוספים.
דיון והכרעה
12. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים, מזה ומזה, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, על הסף ולגופה.
טענות סף – התנהלות ענף החלב בישראל
13. תחילה – כריכת שני עניינים זה בזה. כפי שטוענת המשיבה 5, העתירה מאגדת תחתיה שני ראשים, נפרדים ומובחנים, ללא הצדקה עניינית. התשתית העובדתית הנוגעת לשני חלקי העתירה – שונה, נבדלת; הטענות המשפטיות – אינן חופפות; מיצוי ההליכים – נעשה בנפרד; וגם המשיבים לשני חלקי העתירה – שונים זה מזה.
לא זו אף זו: מקריאת העתירה עולה, כי ישנה 'חלוקת עבודה' ברורה בין העותרים השונים; העותר 2 פעל לבדו למצות הליכים לגבי ראשה הראשון של העתירה, ואילו העותר 1 התמקד במיצוי ההליכים ביחס לראשה השני.
דומה אפוא, כטענת המשיבה 5, כי המכנה המשותף העיקרי, שהביא לאיחוד שתי הטענות להליך אחד, הריהו "הקירבה האידיאולוגית בין עמדותיהן של שתי העותרות נגד הסדרת ענף החלב כענף מתוכנן".
זאת אין לקבל. כפי שציינתי בעבר, "הלכה פסוקה היא כי דינה של עתירה שבה נתקבצו ובאו עותרים שונים ונכרכו בה עניינים נפרדים, להידחות על הסף. כל עניין קובע פרק לעצמו, אי-אפשר ואין הצדקה לדון בַּחֲדָא מַחְתָּא [באריגה אחת; בבלי, ברכות כד, א] בכולם"
היה על העותרים 'להפריד כוחות', ללכת כל אחד לדרכו-שלו. משלא נעשה כן, יש לדחות את העתירה על הסף, ולוּ מטעם זה בלבד.
14. טעם נוסף לדחיית העתירה על הסף – נוגע לשיהוי שדבק בהגשתה, ביחס לשני ראשיה. באשר לצו תכנון משק החלב, כפי שציינו המשיבים, עמדת השר ומשרדו הייתה ידועה לעותרים, לכל המאוחר מאז חודש ספטמבר 2020, עת פנו לראשונה בעניין זה.
אמנם, פנייתם הנוספת למשרד החקלאות, ימים מספר לאחר פרסום הצו, הייתה גם היא במקומה. ברם, את המתנת העותרים, משך חודשיים נוספים, מאותו מועד ועד להגשת העתירה – אין לקבל. כאמור, ענייננו בצו שתוקפו משך שנה בלבד, ועל כן, פנייה לבית המשפט במועד כה מאוחר, למעלה מחודשיים לאחר כניסתו לתוקף, פוגעת בגורמים הנוגעים בדבר, אשר הסתמכו על האמור בו, 'חישבו מסלול' על-פיו, וכלכלו את צעדיהם בהתאם להוראותיו.
15. הוא הדין גם באשר לראשה השני של העתירה – מנגנון 'החומה הסינית'. כטענת המשיבים, עסקינן בהסדר הקיים זה שנים ארוכות, אשר לפני כמה שנים גם הוסדר ועוגן בחקיקה ובחקיקת-משנה. מנגנון חלוקה זה מוכר היטב לעותר 1, למצער מאז שפנה לראשונה למשרד החקלאות בעניין זה, בשנת 2017 . אמנם, במהלך שנת 2018 נמשכה ההתכתבות, אך אין בעתירה כל מענה לשאלה המתבקשת, מדוע בתום התכתבות זו, שקט העותר 1 אל שמריו, משך יותר משנתיים, ורק בחודש אוקטובר 2020 פנה פעם נוספת למשרד החקלאות, בבקשה לקבלת פרטים ומידע על אודות ההסדר. הרושם הנוצר הוא כי פנייה מחודשת זו, לא נועדה אלא 'להחיות' את הסוגיה מחדש, לקראת הגשת העתירה.
בנסיבות הללו, ברי כי אין בה כדי להועיל, והיא אינה מאיינת את השיהוי הניכר. נוכח האמור, נראה כי העתירה לוקה בשיהוי, הן במישור הסובייקטיבי, הן במישור האובייקטיבי, ועל כן, דינה להידחות על הסף גם מטעם זה.
דחיית העתירה לגופה
16. בהתייחס לראשה הראשון של העתירה, העוסק בצו תכנון משק החלב לשנת 2021. סעיף 4(א) לחוק, שהובא לעיל, משמיענו כך: "השר יקבע, בצו, מדי שנה, את היקף הייצור המקומי הכולל לאותה שנה לכלל היצרנים […], על פי ההיקף החזוי של מלוא הצריכה של חלבון חלב ומוצריו או של שומן חלב ומוצריו, לפי הגבוה מביניהם".
העותרים טוענים, כי לשון הסעיף מחייבת את השר להסתמך על היקף הצריכה החזוי של חלבון החלב, או שומנו, לפי הגבוה מביניהם.
חרף זאת, נטען כי השר בחר לקבוע את היקף הייצור המקומי, על-פי הצריכה החזויה של חלבון החלב, ולא על-פי צריכת שומן החלב, הצפויה להיות גבוהה ממנו.
עוד נטען, כי השר הותיר את היקף הצריכה, כפי השיעור שנקבע לשנת 2020, מבלי להתחשב בגידול באוכלוסייה. בכך, לשיטתם, סטה השר מהוראות הדין. דא עקא, כפי טענת המשיבים, בדרך הילוכם זו, מתעלמים העותרים מהשפעת היבוא על היקף הצריכה המקומית.
המשיבה 4 (מועצת החלב) מציינת למשל, כי "בשנת 2020 יובאה חמאה בכמות כוללת של 9,421 טון", ומוסיפה כי ביום 14.1.2021 "נחתם סיכום בין משרדי בעניין 'מדיניות ייצור מקומי ויבוא חלב'.
בסיכום זה נקבעו הוראות בדבר הגדלת היבוא בשנים 2023-2021 ". בסעיף 6 לסיכום הבין-משרדי נקבע, בין השאר, כי לשם בחינת היקף צריכת מוצרי החלב, יש לסכום את צריכת החלב מייצור מקומי, את צריכת מוצרי החלב מיבוא, ואת הפרשי הנטו של המלאי הקיים.
ברי כי דרך חישוב זו, עולה בקנה אחד עם הוראות הדין; עם הדרישה לחישוב "מלוא הצריכה", על כל המסתעף ממנה. כל פרשנות אחרת – עלולה להביא לפגיעה קשה בשוק החלב, לעודף משמעותי של סחורה מיותרת, שלא ימצאֵ לה דורש; ברי כי לא לכך כיוון המחוקק.
זאת ועוד. גם טענתם העובדתית של העותרים, כי חישוב היקף הצריכה הכולל נעשה לפי חיזוי צריכת החלבון – התבררה כשגויה. כפי שצוין לעיל, המשיבים 3-1 טוענים כי היקף הצריכה החזוי של חלבון החלב לשנת 2021 עומד על 1,495 מיליון ליטר, בעוד שהיקף הייצור נקבע על 1,538 מיליון ליטר.
ניתן להיווכח אפוא, כי אין קשר בין השניים. נראה אם כן, כי היקף הצריכה השנתית נקבע, כטענת המשיבים, לאחר בחינת מכלול מרכיבי הביקוש, תוך הסתמכות על היקפי הצריכה והיבוא, ובהלימה להוראות הדין. על כן, נראה כי יש לדחות ראש זה של העתירה, גם לגופו.
"החומה הסינית"
בכל הנוגע למנגנון 'החומה הסינית': העותרים טוענים, כאמור, כי מדובר בהסדר היסטורי, לא-חוקי, שאינו נסמך על מקורות נורמטיביים או על תשתית עובדתית הולמת. על כן, לגישתם, אין לפעול על-פיו.
דא עקא, כפי שהיטיבו המשיבים להראות, שלא כטענת העותרים, קיים עיגון ברור בהוראות הדין להסדר זה. בסעיף 12 (א)( 1) לחוק, נאמר כי השר יקבע הוראות לעניין מכסות חלב "בהתייעצות עם מועצת החלב ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת […]
ובין השאר בעניינים אלה: (1) עקרונות כלליים ודרכים לקביעת אמות מידה לחלוקה ולקביעה של מכסות חלב ליצרנים קיימים ולמבקשי מכסות חדשים, ובכלל זה הגבלה על קביעת מכסה ליצרן בשל אי-עמידה בהוראות לפי חוק זה
ובלבד שחלוקת המכסות תיעשה על בסיס חלוקת המכסות בשנים הקודמות, לשם השגת מטרות חוק זה ועל פי שיקולים נוספים, לרבות פריסת ההתיישבות ופיתוח הכפר וצמצום פערי מכסות בין יצרנים.
כמו כן, מתקנה 2 עולה, כי לצורך "שמירה על מגוון יצרנים […] ייקבעו מכסות נפרדות ליצרנים יחידים, ליצרנים שיתופיים, לבתי ספר ולמכוני מחקר חקלאיים, בשים לב לשמירה על האיזון בין סוגי המשקים כאמור" (ההדגשה הוספה – נ' ס').
עינינו הרואות, כי ההפרדה המגזרית מעוגנת במפורש בחקיקת-המשנה, ומעמדה עקרוני, יסודי. עוד למדנו, כי ההפרדה אינה נובעת משיקולי יעילות גרידא; מטרות נכבדות נוספות עומדות בבסיסה, ונראה כי שורשן נטוע ביסוד המדיניות הכלכלית של הממשלה.
19. הלכה למעשה, העותרים מבקשים לתקוף את ההסדר החוקי הקיים, אך משום שאינו עולה בקנה אחד עם משנתם הכלכלית, בטענה כי הוא יוצר עיוותי שוק, ופוגע באינטרסים ציבוריים.
בכל הכבוד, זו איננה אמת המידה להתערבות שיפוטית; בפרט מקום שבו מתבקשת התערבותנו בחקיקת-משנה, ועל אחת כמה וכמה כאשר מדובר בתקנות שאושרו על-ידי ועדה מוועדות הכנסת (בענייננו – ועדת הכלכלה).
כפי שנקבע לא אחת, "זהירות מיוחדת ינהג בית המשפט קודם שיתערב בחקיקת-משנה שזכתה לאישורה של ועדה מוועדות הכנסת. הטעם לכך הוא, שחקיקת-משנה אשר נתאשרה כאמור, יש שהיא נתפסת כ'חקיקה עקיפה מטעם הכנסת עצמה'"
בענייני מדיניות; כלכלית או אחרת. בתחומים הללו, מסור שיקול דעת רחב ביותר למחוקקים, לשרי הממשלה, אשר לשם הגשמת מדיניותם נבחרו על-ידי העם. אל לנו להשיג את גבולם.
אשר על כן, דין העתירה להידחות, על הסף ולגופה – וכך אציע לחבריַ כי נעשה. העותרים ישאו בהוצאות המשיבים 3-1 בסך של 3,000 ₪, וכן בהוצאות המשיבה 4 והמשיבה 5, בשיעור זהה.
התנהלות ענף החלב בישראל | צילום: ויקפדיה
