עו"ד גד שטילמן ועו"ד רום שטילמן
ביוני 2023 קיבלה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה החלטה עקרונית לקדם את תיקון מס' 5 לתמ"א 35 – מהלך תכנוני רחב היקף, אשר צפוי לשנות באופן יסודי את פני ההתיישבות הכפרית בישראל. התיקון מסיר את מגבלת מספר היחידות במושבים והקיבוצים בעיקר בהוספת זכויות לבתי מגורים בתוך הנחלות, במשקי העזר ואף אולי במגרשי מגורים. שנה לאחר מכן, בדיון מיום 2.7.2024, קיבלה המועצה החלטה אופרטיבית להמשיך ולקדם את התיקון ולהעבירו להמשך בחינה והערות של הוועדות המחוזיות.
מדובר באבן דרך משמעותית, המבטאת שינוי תפיסתי עמוק: מעבר ממדיניות של הגבלת היקפי הבנייה במרחב הכפרי – למדיניות של ציפוף, הרחבה וגמישות תכנונית.
אנו בדעה כי מגמת התכנון להגדלת מספר יחידות הדיור בחלקת המגורים של הנחלות עברה את "נקודת אל–חזור" והיא תמשך, אולם הדרך עוד ארוכת שנים עד שניתן יהיה ליישם את ההחלטה בפועל. באשר להפשרת קרקעות חקלאיות, נראה כי הסיכוי שהדבר יתממש בתיקון 5 במושבים המצויים המרכז נמוך ביותר.
מעבר ממגבלות קשיחות – לתכנון גמיש
אחת ההחלטות המרכזיות בתיקון 5 היא ביטול בפועל של מגבלות לוח 2, אשר קבעו תקרות קשיחות למספר יחידות הדיור ביישובים כפריים. תחת זאת, מבקשת המועצה לעבור למודל גמיש יותר, הנשען על מאפייני היישוב, מיקומו והצרכים הדמוגרפיים.
המשמעות המעשית היא פתיחת "הסכר התכנוני" – והעברת מוקד קבלת ההחלטות לרמה המחוזית והמקומית, תוך יצירת שונות בין יישובים.
צפיפות חדשה: שלושה/ארבעה בתים לדונם – ואף מעבר
על פי עקרונות התיקון, תוכניות מתאר עתידיות יידרשו לקבוע צפיפות מינימלית של כשלושה – ארבעה בתי מגורים לדונם. המשמעות בנחלות היא אפשרות להגיע ליותר מ – 5 יחידות דיור תוך השארת שטח מינימאלי למבנים חקלאיים. במונחים תכנוניים, מדובר במהפכה: מעבר ממודל של מגורים כפריים מרווחים – למודל של בינוי אינטנסיבי יחסית. הדיונים במועצה לתכנון ובניה מצביעים על כוונה להגדיל באופן משמעותי את היקף היישובים: יישובים קטנים יוכלו להכפיל את מספר יחידות הדיור, ובפריפריה אף מעבר לכך.
הקטנת מגרשים ל – 250 מ"ר והולדת המודל הפרברי
אחת ההתפתחויות המשמעותיות שנגזרות מהתיקון היא ההנחיה המקצועית לוועדות המחוזיות לקדם מגרשים ב"הרחבות" במרכז הארץ ל־250 מ"ר ליחידה, לעומת 350 מ"ר בעבר. כך למשל הזכות הקבועה ברמ"י להמיר נחלות לא מאויישות למגרשי מגורים, הפכה להנחיה של מועצות התכנון להקטנת שטח המגרשים ל – 250 מ"ר ליחידה.
למעשה, מדובר בטשטוש הגבול שבין "כפר" ל"עיר". ההתיישבות הכפרית, שהתאפיינה במרחב, פרטיות וזיקה לקרקע, מתכנסת למודל פרברי צפוף יותר – עם השלכות ניכרות על איכות החיים, הנוף והמרקם החברתי.
יתרה מכך, יש להניח כי המגמה להקטנת שטח המגרשים ל 250 מ"ר תחלחל גם לפיצול מגרשים מנחלות. ככל שייקבעו סטנדרטים של מגרשים קטנים יותר, כך ניתן יהיה לפצל מספר רב יותר של מגרשים מתוך כל נחלה.
ברכה או קללה? הדואליות של תיקון 5
מן ההיבט החיובי, תיקון 5 מאפשר פתרונות דיור לבני המשפחה, חיזוק היישובים הכפריים והתחדשות דמוגרפית. ואולם, לצד זאת, הוא טומן בחובו סיכונים משמעותיים. כוחות השוק צפויים להביא למימוש מהיר של הזכויות: פיצול מגרשים ומכירתם, או מכירת הנחלות ליזמים. התוצאה תהיה שינוי הדרגתי של המבנה החברתי – מעבר מקהילה כפרית אינטימית למרקם פרברי מבוזר.
האגודות השיתופיות יאבדו מכוחן, והניהול המקומי יעבור בהדרגה לוועדים מקומיים. "הכפר" יהפוך לשכונת מגורים, והזהות הייחודית של ההתיישבות הכפרית תישחק.
היוון חלקת המגורים – חלון הזדמנויות הולך ונסגר
בהיבט הקנייני, תיקון 5 מחדד את שאלת היוון חלקת המגורים: כיום, ניתן להוון את החלקה בתשלום של כ־33% משוויה, ואולם, עם כניסת התיקון לתוקף, צפוי שווי הקרקע לעלות משמעותית. קיים חשש ממשי כי בעתיד תעדכן רמ"י את הנחיותיה לשמאים, כך שייקחו בחשבון את הפוטנציאל העתידי לפי תיקון 5 מה שיוביל לעלייה דרמטית ב"דמי הרכישה".
לעניין זה יודגש כי בפני מועצת מקרקעי ישראל עומדת מזה שנה המלצה של הנהלת רמ"י לבטל את "הפוטנציאל" בחישוב "דמי הרכישה", היינו את חישוב תוספת השווי של היחידה השלישית בכל נחלה. היה ומועצת הרשות תקבל את ההמלצה "דמי הרכישה" יקטנו אולם ההיוון לא יכלול את כל הזכויות העתידיות ולמעשה בעל הנחלה ימשיך להיות קשור לרמ"י בכל פעולת בניה חדשה שתתבצע בנחלתו.
השלכות על דיני הירושה והמשפחה
תיקון 5 משנה גם את כללי המשחק בתוך המשפחה. האפשרות לפצל נחלה למספר מגרשים ולרשמם על שם יורשים שונים פותחת פתח לחלוקה שוויונית יותר.
נכון להיום אנו מתחשבים בזכות לבניית בית שלישי ופיצול שתי יחידות באיזונים הנדרשים בין ילדי בעל הנחלה. אך תיקון 5 מחייב להתייחס לאפשרות שבנחלות יהיה מותר לבנות יחידות מגורים נוספות מעבר ליחידה השלישית. וכן לעלייה בעלות דמי הרכישה והיטלי השבחה שיגבו על כל בית נוסף שיבנה.
המשמעות היא כי יש מקום כבר כיום לבחון מחדש צוואות והסכמים משפחתיים. במקום מנגנונים של "בן ממשיך" ופיצול אחד או שניים, ניתן יהיה לייצר פתרונות גמישים יותר, המבוססים על ריבוי יחידות דיור ופיצולם.
התנגדות הערים והמתח המרחבי
פורום הערים הגדולות הביע התנגדות לתיקון, בטענה כי הוא יעודד הגירה של אוכלוסיות חזקות מהעיר לכפר ויגביר את עומסי התחבורה. מנגד, המועצות האזוריות, בחלקן, תומכות בעיקרון ההרחבה, אך מביעות חשש עמוק מהשלכותיה. המתח בין צורכי הפיתוח לבין שמירת הזהות הכפרית עומד בלב הדיון התכנוני.
סיכום: הצורך בגישה מדורגת וזהירה
תיקון 5 מבטא שינוי כיוון דרמטי במדיניות התכנון בישראל. אין חולק כי יש צורך בהגדלת היצע הדיור, אך במידתיות ולא "בקפיצה" גדולה. לדעתנו, יש מקום ליישום מדורג, אשר יאפשר ליישובים להסתגל לשינוי, תוך שמירה על מאפייניהם. המרחב הכפרי אינו רק משאב קרקעי; הוא נושא ערכים של קהילה, נוף וחקלאות.
במקביל כל בעל נחלה צריך לבחון את צוואתו מתוך ראייה שניתן יהיה לפצל מספר רב של יחידות מגורים בעתיד.
