נדחה ערעורם של קיבוצים בגליל העליון על חיובם בהיטל השבחה לפי החלטה 751. המשמעות: חברי קיבוצים ישלמו יותר. מסע משפטי. הסבר וביקורת
האם מצפון נפתחה הרעה?
"יוזמה מקומית", כך נדמה, מצד הוועדה המקומית לתכנון ובניה הגליל העליון שהחילה היטל השבחה, בעת הליך שיוך, על קיבוצים המשתייכים למועצה האזורית הגליל העליון, הוליכה לערעורים מנהליים שהגישו 17 קיבוצים, באמצעות עורכי הדין רון רוגין ויונתן גולדשטיין, לבית המשפט המחוזי בנצרת (לאחר שנדחה ערר שהגישו לוועדת הערר להיטל השבחה במחוז הצפון), ולפסיקה חדשה שדחתה את הערעורים ואישרה את החלטת הוועדה כי יש לחייב את הקיבוצים בתשלום היטל השבחה בגין עסקאות שיוך שבוצעו בהם (מחניים, שדה נחמיה, להבות הבשן, כפר בלום, יפתח, כפר הנשיא, עמיר, עמיעד, חולתה, נאות מרדכי, שניר, כפר סאלד, כפר גלעדי, הגושרים, דן, דפנה, מלכיה).
מהו היטל השבחה?
היטל השבחה הוא סוג של מס. זהו תשלום חובה של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, בהתאם לסמכותה לפי חוק התכנון והבנייה, והוא נגבה מבעל המקרקעין או מחוכר לדורות. החיוב מוטל על "השבחה תכנונית", ומותנה בקיומם של שני תנאים מצטברים: הראשון, "פעולה תכנונית", כאשר הוועדה לתכנון ובנייה אישרה מהלך תכנוני מסוים, כדוגמת אישור תכנית, מתן הקלה או שימוש חורג (זו "התוכנית המשביחה") והשני, עליית שווי המקרקעין, כתוצאה מהפעולה התכנונית.
שווי "ההשבחה" (עליית הערך) נקבע אמנם במועד שבו אושרה "התוכנית המשביחה", אך הגביה של ההיטל נעשית רק בעת מימוש ההשבחה, דהיינו בעת הוצאת היתר בנייה או בעת העברת הזכויות לאחר. החייב בתשלום ההיטל, לפי הדין, הוא מי שהיה הבעלים או החוכר בעת אישור התוכנית המשביחה.
בקיבוצים נהוג להטיל על החברים, במסגרת החלטות פנימיות, את כל התשלומים הכרוכים בשיוך, ובכלל זה מיסים והיטלים, ככל שאלה יחולו (גם אם פורמלית הקיבוץ הוא החייב בהם). פועל יוצא מכך שהטלת החיוב בהיטל השבחה על הקיבוץ 'תגולגל' אל החבר.
לכללים אלה יש חריג, שנקבע בסעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה. זו הוראה מיוחדת הנוגעת לרשות מקרקעי ישראל (רמ"י), הקובעת אימתי לא יחול היטל השבחה על החוכר, אלא על רמ"י, באשר היא זו "שנהנית מההשבחה" וגובה בגין עסקאות בקרקע המושבחת דמי חכירה מהוונים. החריג הוא המקרה בו שונה ייעודה של קרקע חקלאית, אך החוכר שאליו הוחכרה הקרקע החקלאית אינו רשאי לנצל אותה לפי ייעודה החדש (אלא אם כן יתוקן חוזה החכירה שלו או ייחתם חוזה חדש). במקרה זה רמ"י תשלם "חלף היטל השבחה" לרשויות המקומיות (בשיעור של 12 אחוז). הסדר זה שחל גם לגבי החלטות 692 ו-751 (החלטות השיוך במושב השיתופי ובקיבוץ), מתאר עו"ד רוגין, יצר פשטות והעדר חיכוך בירוקרטי בין הרשות המקומית לבין האזרח. ההסדר של חלף היטל השבחה בהחלטות השיוך, מסביר רוגין, אושר בבית המשפט העליון במסגרת ההסדר הכללי של חלף היטל השבחה וכך נהגו כל הרשויות המקומיות בארץ והוועדות המקומיות לתכנון ולבניה. הסדר זה שבין רמ"י לרשויות המקומיות, קובע בין היתר, שלא ניתן גם לגבות היטל השבחה וגם לקבל חלף היטל בגין אותה השבחה.
היטל ההשבחה מוטל על אירוע מסוים של השבחת זכויות תכנוניות, מדגיש עו"ד רוגין. אין מטילים מס (היטל השבחה) על קליטת חברים לקיבוץ.
מחלוקת: מי המוכר ומי הקונה בעסקת השיוך?
בעסקאות השיוך בקיבוצים מתבצעת הקצאה של קרקע לחבר, אך מאחר שלפי הסכם המשבצת של הקיבוצים יש איסור על הקיבוצים למכור או להעביר קרקע לצד שלישי, החליטה רמ"י כי "הקרקע תיגרע מהמשבצת ותוקצה על ידי רמ"י לחברים", והינה, מתאר עו"ד רון רוגין, בוועדה המקומית גליל עליון (ובעקבותיה גם במועצה) התפתחה גישה חדשה: רמ"י אינה אלא "צינור מנהלי" ואילו הקיבוץ הוא "המוכר" האמיתי והחבר הוא "הקונה". זאת, מתרעם עו"ד רוגין, הגם ההלכה שנקבעה בבית המשפט העליון (בפרשת רגבה) לפיה יש למסות את העסקה לפי המבנה שהכתיבה רמ"י. עוד אמרה הוועדה המקומית הגליל העליון, כי הקיבוצים הם שיזמו את מהלך ההצטרפות לשיוך הדירות כדי לסייע לקיבוצים ולחבריהם. אם כך, טענה הוועדה המקומית נגד הקיבוצים: התעשרתם מהמהלך, שלמו אתם או החברים את היטל ההשבחה.
לא כך, השיבו הקיבוצים. לא מכרנו, שהרי יש עלינו איסור למכור, וגם אין בידינו לקבוע את תנאי ההתקשרות. החלטה 751 המאפשרת שיוך דירות ויישומה אינה מהווה מימוש לצורך היטל השבחה, ולכן ביקשו הקיבוצים להחיל את סעיף 21 לתוספת השלישית (לפיו רמ"י תישא ב"חלף ההיטל). בהליך השיוך, אמרו הקיבוצים, מתקיימות שתי עסקאות נפרדות: האחת, הקיבוץ משיב לרמ"י את המקרקעין והם נגרעים ממשבצת הקבע של הקיבוץ, והשנייה, בין החברים לבין רמ"י אשר מעניקה להם בהסכם את זכות החכירה. אם כך, רמ"י היא "המוכרת" ולא הקיבוץ, הסבירו הקיבוצים. לפיכך, הם טענו, מי שנהנה מההשבחה היא רמ"י ועליה לשאת בתשלום "חלף ההיטל" (לפי סעיף 21 לתוספת השלישית).).
הוועדה המקומית מול הקיבוצים: התעשרתם ממהלך השיוך
כלל הוא שקבע בית המשפט העליון: יש לשאוף לכך שהחייב בהיטל השבחה יהיה "הגורם שהתעשר בפועל מההשבחה", זהו תרגום מעשי של הכלל Follow the money.
הקיבוצים הסבירו שלא הם ש"נהנו" או "התעשרו" מהשבחת הזכויות, שכן מי שקיבל את היתר הבנייה והשימוש הם החברים, ומי שנהנה מההשבחה היא רמ"י שגובה דמי היוון גבוהים ולכן אין הצדקה כלכלית לגבות את ההיטל מרמ"י (במאמר מוסגר, יצוין כי קיבוצי הגליל העליון משלמים דמי היוון בהנחה, בין אם חלקית ובין אם עד הפחתה מלאה).
הוועדה המקומית הגליל העליון, באמצעות עו"ד ענת באור-פרל, החזיקה בעמדתה כי "החלטה 751 מבטאת עסקת מכר פשוטה הנעשית באמצעות מהלך בו בוחר הקיבוץ מרצונו החופשי להעביר באופן מהותי זכויות במקרקעין בשטח מגורים, כאשר המנדט על ניהול הליך השיוך נתון בידיו של הקיבוץ בלבד והוא המוציא לפועל מול חברי הקיבוץ ומול רמ"י ואילו הפרוצדורה נעשית על ידי רמ"י. זכות הבחירה אם להצטרף למתווה או לא היא של הקיבוצים בלבד ולא של רמ"י והשליטה על התקדמות התהליך אף היא של הקיבוצים". הוועדה טענה כי "התעשרות" הקיבוץ מעסקת השיוך אינה בהכרח תוצאה של קבלת תמורה כספית אלא "יכולה להיות במובן ערכי סוציאלי".
רמ"י מול הקיבוצים, ומה חושבת כעת המועצה האזורית?
באמצעות עו"ד חנין סמעאן מויס (פרקליטות מחוז צפון), תמכה רמ"י בעמדת ועדת הערר ואומה כי אירוע ה"שיוך" מהווה למעשה מימוש זכות וגם העברת זכות מידי הקיבוציםלידי חבריהם ומשכך על הקיבוצים לשאת בחבות ההיטל (על כך מעיר עו"ד רוגין כי רמ"י "קפצה על המציאה כמוצאת שלל רב, שהרי כעת היא לא תידרש עוד להעביר חלף היטל השבחה, שכן היטל ההשבחה יגיע למועצות האזוריות מהקיבוצים).
המועצה האזורית גליל עליון, באמצעות עו"ד ורדה גילה, כשלמדה, כך נדמה, על "פוטנציאל הנזק" באירוע, חזרה בה מעמדתה המקורית והודיעה כי לדעת מליאת המועצה אירוע של שיוך דירות אינו מקים חבות בהיטל השבחה.
השופטת: מי חייב בתשלום היטל ההשבחה
החברים ישלמו כי הקיבוץ וחבריו חד הם, ומה הקשר לצדק חברתי
השופטת עידית הוד, שהסוגייה הנפיצה הונחה על שולחנה, הגדירה את המחלוקת המשפטית כך: ברור שחל כאן היטל השבחה, וגם אין חולק כי ההחלטה לשייך דירות לחברי הקיבוץ משביחה את ערך המקרקעין. השאלה היא מי החייב בתשלום ההיטל בעת ביצוע עסקאות שיוך לפי החלטת 751 של רמ"י, ואם מתקיימות כאן – כטענת הקיבוצים – הנסיבות של סעיף 21 לתוספת השלישית, לפיהן יחולו כאן הוראות הסדר "חלף היטל השבחה" אותו תשלם רמ"י (ולא יחול היטל השבחה על הקיבוצים).
השופטת דחתה את טענות הקיבוצים ואמרה כי הקיבוצים הם "אלה שעתידים ליהנות מן ההשבחה מנקודת מבט כלכלית". לשיטתה, "הקיבוצים לא היו בוחרים להצטרף ולפעול על לפי החלטה 751 אלמלא הייתה צומחת להם תועלת כלכלית מכך". השופטת אימצה את עמדת הוועדה ורמ"י "כי הקיבוצים נהנים מההשבחה באמצעות צמיחה דמוגרפית, חברתית וכלכלית, באמצעות קליטת חברים חדשים אשר מגדילה את הנשיאה בנטל הכלכלי ואת שוויה של רשת הביטחון הכלכלית של הקיבוצים". השופטת עיינה בהסכמי קליטה בקיבוצים והדגימה כי חבר חויב בגין פיתוח ותשתיות ציבוריות, במקרה אחד ובמקרה שני נקבע כי שיוך הדירות הוא על חשבון דמי העזיבה. "כל אלה מוכיחים", סברה השופטת, כי הקיבוצים "התעשרו מן ההשבחה".
"היטל השבחה מיועד להגשמת צדק חברתי", אמרה השופטת, ומי שמתעשר בשל פעילות רשויות התכנון ראוי שישתף את הציבור בהתעשרותו בדרך של תשלום ההיטל. היא דחתה את הטענה של הקיבוצים כי לא הם ש"מכרו" את הקרקע לחברים, ואמרה שהם ויתרו על החכירה לדורות באותם מקרקעין לטובת החברים, והם שהעבירו את זכותם להיות חוכרים במקרקעין ישירות לידי חבריהם.
השופטת דחתה את דרישת הקיבוצים לחייב את רמ"י בתשלום חלף ההיטל וכפועל ישיר מכך לבטל את חיובם בהיטל ההשבחה. כדי שזה יקרה, הסבירה השופטת, צריך היה להתקיים התנאי בתוספת השלישית, המחיל על רמ"י את ההיטל, לפיו "החוכר אינו זכאי לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש". אך תנאי זה לא התקיים, המשיכה השופטת, שכן לשיטתה, הקיבוצים בהיותם חוכרים לדורות, היו זכאים לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש. הם לא נדרשו להשיבה לרמ"י לצורך ניצולה בייעודה החדש, אלא בחרו לעשות זאת בהחלטתם על השיוך. לפיכך, היא לא הטילה על רמ"י חיוב בחלף היטל השבחה וככל שרמ"י כבר שילמה את החיוב, היא הורתה לוועדה המקומית להשיבו לרמ"י, "כדי שלא ליצור התעשרות כפולה בקופת הוועדה המקומית".
הקיבוץ הוא אוסף חבריו
"מבנהו הייחודי של הקיבוץ נשען על מארג היחסים שקיים בו, לפיו הקיבוץ הוא אוסף החברים, ואוסף החברים הם הקיבוץ, כאשר לאחד אין משמעות ללא השני. מתוקף כך ההחלטה להטיל את החיוב בהיטל השבחה על הקיבוץ כמוה כהחלטה להטיל את החיוב על חבריו", אמרה השופטת שגם מצאה באחד מ""הסכמי שיוך" שהוצגו לפניה, "אפשרות גבייה של היטל השבחה מחברי הקיבוץ". סוף דבר, הערעורים נדחו, והקיבוצים חויבו לשלם לוועדה המקומית ולרמ"י הוצאות משפט בסך 50,000 שקלים.
"אלכימיה משפטית"
ביקורת, משמעות ותוכניות ערעור על פסיקת השופטת
לא ניתן להפריז במשמעות הרוחבית של הפסיקה הזו שמעגנת לראשונה בבית המשפט את המצב המשפטי הנוגע לגביית היטל השבחה בעת שיוך דירות, אומר עו"ד אורי בר-קמה (נשיץ, ברנדס, אמיר ושות') משפיים. עד כה רוב השיוך נעשה בקיבוצי הצפון, בהם ערכי הקרקע נמוכים, לצד הנחות אזורי עדיפות כך שגם אם יחול היטל השבחה, התוצאה תהיה (עדיין) "בערכים נסבלים". אך יישום פסק הדין עלול להביא לעלויות משמעותיות נוספות בהליכי שיוך בקיבוצי המרכז, וזאת בהתאם לתוכנית המשביחה החלטה בכל קיבוץ וקיבוץ. עו"ד בר-קמה מסביר כי אם אכן תוצאת הפסיקה היא ש"עסקת השיוך" היא מכר מהקיבוץ לחבר (ותיק או נקלט), אז ההעברה לחבר תהיה מחויבת בתשלום היטל השבחה המתייחס לכל הזכויות המאושרות לפי התוכנית המשביחה. כך למשל, הוא מדגים, במספרים עגולים: אם מותר לבנות 240 מ"ר, אז צריך לשלם השבחה בגין 100 מ"ר (העודפים על 140 מ"ר הראשונים שבגינם ניתן לבקש פטור מתשלום ההשבחה). אם שווי מ"ר הוא 4,000 ש"ח, אז יש לשלם 200,000 ₪ היטל השבחה בעת מימוש עסקת השיוך, ואלה, בנוסף לדמי ההיוון, מספרי עתק (בהם, בסופו של יום, נושא החבר).
איך יכול אדם למכור לעצמו?
עו"ד בר קמה סבור כי האמירה של השופטת ש"הקיבוץ הוא אוסף החברים ואוסף החברים הם הקיבוץ, עומדת בסתירה לפסק עצמו. שאם כך הם פני הדברים, הוא תמה, הכיצד בוצעה מכירה כלל ועיקר, כשיטת השופטת. האם אדם (הקיבוץ, לעניין זה) יכול למכור לעצמו? הוא מותח ביקורת על קביעות נוספות של בית המשפט, בין השאר זו האומרת שהקיבוץ "מתעשר" מאירוע השיוך. דמי קליטה, הוצאות פיתוח וצמיחה דמוגרפית, הוא אומר, אינם נובעים מ"השבחת המקרקעין". גם הקביעה שהקיבוץ יכול היה לנצל את הקרקע לפי ייעודה החדש, אולם הוא בחר בשיוך היא תמוהה, שכן, בהתאם להחלטות רמ"י, מסביר עו"ד בר-קמה, עם ביצוע השיוך 'מתפרק' הקיבוץ מזכויותיו במגרשים כולם, ומרגע זה הם שייכים לרמ"י. ההחלטה לבצע שיוך משמעותה לוותר על מגרשי המגורים, ולכן בעת אישור התוכנית המשביחה הקיבוץ כבר אינו החוכר ולכן אינו חייב בהיטל ההשבחה, אלא רמ"י הוא החייב.
להעביר זכות שאינה קיימת
עו"ד רון רוגין אומר שהפסיקה יוצרת כאן "תוהו ובוהו". הכיצד ניתן לראות את הקיבוץ כמי שמכר לחבריו את הזכות בקרקע, הכיצד הקיבוץ יכול להעביר זכות שאינה קיימת בידיו, הרי אין לקיבוץ זכות חכירה מהוונת למגורים, וכיצד קרתה אותה "אלכימיה משפטית", הוא שואל, שהרי לפי פסק הדין, הקיבוץ "הצליח" לתת לחבר הקיבוץ זכות חכירה לדורות מהוונת למטרת מגורים הגם שאין לו כלל זכות כזו. "זו סתירה של דיני הקניין", הוא זועם, "מאז המשפט הרומי ועד לחוק המקרקעין שלנו". הוא אומר שימליץ על הגשת ערעור לבית המשפט העליון, ומזהיר גם מפני ההשלכות הנוספות, בדמות חוות דעת שמאיות פרטניות בעלויות אדירות לכל עסקת שיוך, הגשת עררים של החברים ועוד. אף עו"ד בר-קמה בעד הגשת בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון על הפסיקה וגם מציע לבחון אם המשמעות זהה לגבי ותיקים או נקלטים. המשך יבוא.
