יבוא תוצרת חקלאית: מכסת החגים, הפטורה מהיטלים, היתה עד כה בהיקף של כ- 35 אלף טון, והמשרד, בתיאום עם משרד האוצר, מבקש להגדילה בשנת 2019 לכ- 60 אלף טון.
הסכנה גדולה גם משום שבהעדר צמיחה ואופק כלכלי, הסיכון בהשקעות גדל והחקלאים נוטים לצמצם את ההשקעות בחידוש ופיתוח המשק.
בהיעדר שוק סיטונאי מרכזי גדול, קובעות הרשתות מרווחי שיווק גדולים, מעל ל- 50%, והשפעת החקלאי על המחיר בחנות היא שולית.
א. מכסות יבוא פטורות ממכס של פירות וירקות
מדי שנה בהתקרב תקופת החגים, ראש השנה או פסח, בוחנים משרדי החקלאות והאוצר את האפשרות לפתוח את השוק ל יבוא תוצרת חקלאית פטור ממכס של תוצרת חקלאית טרייה, והתוצאה היא, בדרך כלל, פתיחה מוגבלת לכמות נתונה של מספר מוצרים. הממשלה טוענת שעליה לדאוג לאספקת תוצרת טרייה במחירים הוגנים למשקי הבית ואילו לחקלאים יש טענות שמנגד, שהמהלך הוא מיותר וגורם נזק. זהו ריטואל שחוזר על עצמו מדי חג בחגו.
ניסיון העבר מלמד שבעונות החגים גדל הביקוש למוצרי מזון והמחירים עולים, בחלק מהמוצרים הטריים. אך הניסיון גם מלמד, שבהעדר מחסור יוצא דופן במוצר מסוים, המחירים שבים ויורדים לאחר החג, לעתים גם מתחת לרמה הממוצעת.
יצוין שהבעיה כיום מתייחסת בעיקר לפירות וירקות. היקף היבוא של כלל מוצרי מזון לישראל עולה על היקף היצוא, מהסיבה הפשוטה שחלק מהמוצרים אינו מיוצר כלל בישראל וחלקם (כגון גרעינים) מיוצרים בהיקף קטן, יחסית לביקושים המקומיים. לעומת זאת, חקלאות ישראל עונה על כל הביקושים לפירות וירקות ואף מייצאת אותם.
ההליך השנוי במחלוקת קיים כבר שנים רבות ונעשה לא פעם גם בלי קשר לחגים. בשנות ה-90 כשהיה מחסור חמור בעגבניות, הגיע הנושא לכותרות העיתונים והיבוא נפתח, לא רק בשל הדאגה לרווחת הצרכנים הישירה אלא גם בשל השפעת מחירי העגבניות על מדד המחירים לצרכן. כיום ההשפעה של מזון על המדד היא פחותה בהרבה. חששות דומים עלו לפני שנחתמו "הסכמי פריז" – הפרק הכלכלי בהסכם אוסלו עם הרשות הפלשתינאית – והחקלאים חששו מהצפת השוק בתוצרת טרייה מעזה, דבר שבפועל לא קרה. החלטות אלה של הממשלה לווו בעבר במערכת של "רשתות ביטחון", כלומר הבטחת פיצוי כספי לחקלאי הישראלי במקרה של ירידת מחירי התוצרת, מתחת לסף מסוים, שמשמעה פגיעה ברווחיות הייצור. מאז שהצטרפה ישראל להסכמי GATT, ולארגון הסחר העולמי ((WTO, אסורה תמיכה מסוג זה, שנחשבת כתמיכה ישירה במחירים.
גם ללא החלטות ממשלה מיוחדות הנוגעות למועדי החגים, קיים יבוא של מוצרי חקלאות טריים כפירות וירקות. במסגרת הסכמי הסחר ההדדיים השונים, המחייבים, שיש לישראל עם מדינות רבות בעולם (כגון ארה"ב), קיים גם פרק חקלאי הכולל אפשרות ליבוא של מוצרי מזון שונים, ובתוך כך תוצרת טרייה, ללא היטלי יבוא, אך תחת מגבלת מכסה כמותית מסוימת (הפטורה מהיטלים); מדובר במוצרים המתחרים בייצור המקומי. לפי נתוני משרד החקלאות היקף היבוא הממוצע השנתי, במסגרת הסכמים אלה, כולל היבוא המיוחד במועדי החגים, עומד על כ- 88 אלף טון ירקות וכ- 50 אלף טון פירות, כלומר כ- 5% מסך הייצור החקלאי המקביל, בישראל, העומד על כ- 2.5 מיליון טון בשנה. מכסת החגים, הפטורה מהיטלים, היתה עד כה בהיקף של כ- 35 אלף טון, והמשרד, בתיאום עם משרד האוצר מבקש להגדילה בשנת 2019 לכ- 60 אלף טון. המשרד מתכוון גם לפקח על מחירי התוצרת המיובאת ולדאוג שהטבות המחיר, כנובע מהפטור ממכס, יגיעו לצרכן ולא יישארו בידי היבואן או המשווק.
המשרד גם פועל מצדו שמכסות היבוא (ללא היטלים) לחגים והקצאת המכסות הפרטניות של המוצרים השונים, ייעשו בתיאום עם ארגוני החקלאים ובמשורה, המתאימה לכל סוג תוצרת, כדי שלא לפגוע בייצור המקומי.
מאז המהפכה החברתית, שבה מחירי הקוטג' שיצאו ממסגרת הפיקוח על המחירים, תפסו מקום של כבוד, קיימת רגישות גדולה למחירי המזון בקרב משרדי האוצר והחקלאות, דבר שמשפיע על החלטותיהם גם בנושא היבוא של תוצרת מזון טרי.
ב. קיפאון (סטגנציה) בייצור החקלאי
לפי נתוני משרד החקלאות, היחידה לאסטרטגיה, כמפורט בטבלה 1 דלעיל, גדל הייצור החקלאי בעשור הקודם משנת 2000 ועד לשנת 2009 מ- 18.6 מיליארד ₪, עד לכ- 29.3 מיליארד ש"ח, גידול מצטבר של כ- 11 מיליארד ₪, מעל 60%. לעומת זאת בעשור האחרון, משנת 2009 ועד 2018 החקלאות מדשדשת במקום והייצור אינו גדל.
בשירו "נשל הנחש" כותב המשורר מאיר אריאל:
העגלה נוסעת אין עצור.
קפצת ממנה היום
חלפו שנתיים
והנה נשארת מאחור.
כמו בדברי המשורר כך גם בחקלאות. אם ירדת מהעגלה תתקשה לחזור אליה. הסטגנציה בחקלאות מסוכנת ומעידה למעשה על נסיגה בייצור, בהתפתחות הענף ובפריון החקלאי, שהיה במשך עשורים, לדוגמה ולמופת לצמיחה במשק הכלכלי בכללותו. הסכנה גדולה גם משום שבהעדר צמיחה ואופק כלכלי, הסיכון בהשקעות גדל והחקלאים נוטים לצמצם את ההשקעות בחידוש ופיתוח המשק. תוצאה נוספת יכולה להיות גל עזיבה של חקלאים ומיעוט כניסה של דור ההמשך. גם הירידה בהיקף מענקי ההשקעות של משרד החקלאות מאותתת שלא כדאי להשקיע בענף, ובהעדר חדשנות טכנולוגית – כושר הייצור והתחרות יורדים.
בטבלה 2 להלן, המתארת את יעדי הייצור החקלאי, ניתן לראות שהגורם העיקרי שהשפיע על הירידה ביצור החקלאי הייתה הירידה בייצוא, וכן בתוצרת הביניים. לעומת זאת הייתה מגמת עלייה בייצור לשוק המקומי ולתעשייה. הבעיה היא שמגמות סותרות אלה מקזזות זו את זאת והתוצאה הסופית היא, כאמור, סטגנציה בייצור החקלאי.
נתוני הצמיחה במשק שפורסמו לאחרונה לגבי הרבעון השני ע"י הלמ"ס, מעידים על ירידה חדה בשיעור הצמיחה הכלכלי, מ- 5% ל- 1%, בחישוב שנתי, הם כנראה, בין השאר, פרי מדיניות ממשלתית שמעודדת יבוא והגדלת הצריכה, הפרטית והציבורית, במקום את מנופי הצמיחה במשק, כמו למשל תשתיות ועידוד היצוא. בחקלאות המצב דומה, והיצוא שהיווה בעבר את מנוף הצמיחה העיקרי בענף נמצא במגמת ירידה, מזה יותר מעשור, מבלי שנעשה כמעט דבר לתיקון המצב.
במקביל לתופעה של קיפאון בערך הייצור (טבלה 1) מצביעים נתוני הלמ"ס על עלייה של כ- 40% במחירי הפירות ו- 25% במחירי הירקות בשנים 2000 – 2018. זאת לעומת עלייה של כ- 12% בלבד במדד מחירי המזון הכללי. יצוין גם שבשנים 2000- 2018 עלה מדד המחירים לצרכן בכ- 33% ובעשור האחרון, 2008- 2018, בכ- 13%. מכאן עולה שמחירי הירקות עלו פחות ממדד המחירים הכללי ואילו מחירי הפירות עלו יותר מהמדד.
גם בצריכה לנפש, של פירות וירקות מסתמנת מגמת ירידה ולטענת משרדי החקלאות והאוצר מקורה בעליית מחירי המזון לצרכן. מדובר בכמות של 225 ק"ג לשנה לנפש, בשנת 2018, שהייתה הנמוכה ביותר בעשור האחרון.
ג. עמדת החקלאים
אם כך, מדוע החקלאים מתקוממים ותוקפים את ההחלטה על אישור מכסות היבוא ללא היטל לקראת החגים?
החקלאים מודאגים מהמצב וטוענים שמשרד החקלאות יושב על הגדר ואינו מתערב בנעשה בחקלאות. לחקלאים יש תחושה שהמדינה זנחה אותם ועם תחושות כאלה פרי ניסיון נצבר רב-שנים קשה להתווכח.
החקלאים אינם נותנים אמון בממשלה. לטענתם הממשלה אינה מיחסת לחקלאות את החשיבות שלה היא ראויה, מה גם שחילופי ממשלות וחילופי פקידים גורמים באופן תדיר לנסיגה מהסכמות שהושגו, להזנחה ולחוסר יציבות בענף.
כל זאת, כאשר כושר הביצוע ויכולת התפקוד של הממשלה הולך ונחלש עם השנים. במקום גוף שמחליט ומבצע, הפכה הממשלה לגוף מווסת, בירוקרטי ומסורבל. במשרדים השונים עוסקים יותר מדי בקביעת תקנות ורגולציה ופחות מדי בבצוע ובמתן תשובות בזמן אמת, אפילו כאשר קיים רצון טוב.
עליית המחירים תלויה בעיקר ב- 5 רשתות השיווק הגדולות. בהיעדר שוק סיטונאי מרכזי גדול, קובעות הרשתות מרווחי שיווק גדולים, מעל ל- 50%, והשפעת החקלאי על המחיר בחנות היא שולית. יותר מכך, במוצרי מזון שמיובאים דרך קבע בשל מחסור בייצור בארץ מגיעים פערי התיווך למאה אחוזים ויותר ואין כלל טיפול ממשלתי בנושא. שרי חקלאות נוהגים להכריז על טיפול בפערי התווך בעדיפות ראשונה, אך ממעטים לעשות. עד היום היתרי יבוא תוצרת חקלאית לא הביאו כנראה לירידה במחירים ברשתות ולכן טוענים החקלאים שבכל מקרה מדובר במהלך פוגע ולא אפקטיבי. משרד החקלאות מצדו פועל ליתר פיקוח על הרשתות ולהעברת הטבת הפטור לצרכן. החקלאים מצידם חוששים מלחצי רשתות השיווק לפתוח את היבוא, ושפתיחת היבוא בחגים תהפוך להרגל קבוע.
לגבי הנתונים על ירידת הצריכה של ירקות ופירות לנפש טוענים החקלאים שמסד הנתונים ברמת המקרו מטעה. לטענתם לפי נתוני הייצור שלהם, הצריכה לנפש קבועה ולא ירדה. הם מסתמכים על נתוני השיווק בפועל, על יתר מודעות של הצרכנים למניעת בזבוז ולחיסכון בקניית מזון טרי, וכן לשיטת השיווק של אריזות סגורות הרווחת היום. התוצאה היא שאולי קונים באופן חסכוני יותר אך לא צורכים פחות. טענה נוספת היא שהשוק לפירות וירקות קפואים גדל והוא לא נלקח בחשבון בחישובי הצריכה לנפש.
צריך גם לציין שהמוצר החקלאי מאופיין מטבעו בתנודות בהיקף הייצור, לאורך השנה, הנובעות מעונתיות, סירוגיות וברגישות לפגעי מזק האוויר, לתנאי הסביבה ולמזיקים. כתוצאה מכך גם המחירים לא קבועים ונעים מטה ומעלה בהתאם. קשה לתכנן את הייצור וכאשר יש שפע בשוק המחירים צונחים, ובמחסור יחסי – הם עולים בהתאמה. החקלאי שניזוק כלכלית בעת ירידת מחירים מפצה את עצמו כשהם עולים ובממוצע שיעורי הרווח שלו נמוכים. מדוע הממשלה מתערבת רק כשהמחירים עולים ואינה נותנת מענה כאשר הם צונחים, שואלים החקלאים?
יבוא תוצרת חקלאית
אחת הבעיות היא מחסור בנתוני אמת ובזמן אמיתי. נתוני המקרו הקיימים אינם מספקים תמונה מספיק טובה למקבלי ההחלטות ויש בעניין זה עמדות מנוגדות קוטביות בין משרד החקלאות הטוען שיש לאפשר יבוא, לבין החקלאים הטוענים שאין צורך, משום שלא קיים כמעט מחסור אמיתי בתוצרת חקלאית.
החקלאים חוששים ממחירי היצף (דמפינג) או ממחירים מוטים מטה כתוצאה מתמיכות הניתנות לחקלאים במדינות המערב, וטוענים שהתמיכות לחקלאות ישראל נמוכות באופן יחסי, ויש להשוות את תנאי התמיכות לפני שמתירים יבוא. עם זאת יש לציין, שלמעט בתקופת החגים קיימת הגנה בשעורי מכס גבוהים יחסית על מוצרי החקלאות, עובדה הזוכה לביקורת קבועה במסגרת הדוחות השנתיים של ארגון ה- OECD.
החקלאים גם טוענים שחישובי ונתוני המקרו מטעים ושבמירב סוגי התוצרת החקלאית, המחירים עלו באופן מתון.
החקלאים חוששים גם מחוסר פיקוח על איכות היבוא ומקורות היבוא, דבר שעלול להביא מחלות אקזוטיות ולא מוכרות לישראל שיפגעו בייצור המקומי.
ד. כמה דברי סיכום
לסיכום ייאמר שנתוני המקרו מראים שיש לכאורה הצדקה למהלכי משרד החקלאות לפתיחת יבוא תוצרת חקלאית מדודה בתנאי שייעשו כמה פעולות מקדימות ומרווח הזמן של ההיתר יהיה ממוקד לסוגי גידולים בודדים, בהם קיים מחסור משמעותי, ולתקופת החג בלבד ולא מעבר לכך. כמו כן מצופה שהכוונה להעביר את הטבת המכס לצרכנים תיעשה באופן אפקטיבי. מנגד טענות החקלאים הן כבדות משקל וראויות להישמע ולהיבחן.
ההנהגה החדשה של משרד החקלאות שתמונה לאחר הבחירות החדשות צריכה להיערך לעניות דעתי בכמה תחומים:
- הסטגנציה בחקלאות מדאיגה מאד ויש להכין תוכנית פעולה מתאימה ליציאה מהמשבר. הדאגה מחריפה לנוכח מצב ייצור המזון בעולם. רק בשבוע האחרון פורסם דו"ח מומחים של האו"ם שקובע כי מסתמן מחסור חמור הולך וגדל במזון בעולם, לנוכח שינויי האקלים וההתחממות הגלובלית. החקלאות הופכת לכן לנכס אסטרטגי ממעלה ראשונה, כולל בישראל, ויש לעשות תוכנית פעולה מקיפה, כולל במערך המו"פ והסיוע, כדי לשמר את החקלאות ולפתחה בהתאם לצרכי העתיד.
- מערכת המידע וניתוח הנתונים, כולל תחזיות ייצור ומעקב אחר שינויים בטעמי הצרכנים, ברמת הגידולים הפרטנית לאורך כל השנה, חייבת להיבחן מחדש ולעבור שדרוג משמעותי כדי לשפר את טיב ההחלטות.
- יש לקדם את הקמת השוק הסיטונאי החדש. הסחבת בעניין זה הנמשכת כבר למעלה מעשור, היא מביכה ובלתי מובנת.
- יש לטפל בהורדת פערי התווך של שיווק מוצרי מזון מייצור מקומי ומייבוא.
- יש לבחון שוב את תנאי התמיכות במוצרי החקלאות ולנסות להשוותם למקובל במדינות המערב.
- יש להכין תוכניות סיוע וחילוץ לענפים במשבר.
- התאמת הייצור בישראל למגמה המתפתחת בעולם של "העדפת הייצור המקומי" והפקת יתרונות בהתאם לחקלאות ישראל.
מעבר לכל אלה תצטרך ההנהגה החדשה לפתוח בדיאלוג חדש עם ציבור החקלאים ולדאוג לשיפור מערכת היחסים והתקשורת ההדדית, שתביא תועלת לשני הצדדים וגם לציבור הצרכנים.
*הכותב הוא כלכלן, ובין שאר תפקידיו הציבוריים היה מנהל הרשות לתכנון במשרד החקלאות ומנהל שה"מ
הערת המערכת על יבוא תוצרת חקלאית: אנו מעריכים כי יש החולקים על מסקנה זו או אחרת של הדברים ולנוכח זאת אנו מזמינים תגובות מקהל הקוראים.
